Staatsbankrott II
Die Ausweitung der Kredite dürfte für die Kreditgeber bisher ein hervorragendes Geschäft gewesen sein.
Kam es zu einer staatlichen Insolvenz, wurden Maßnahmen der Umschuldung festgelegt. Damit wurden jedoch nahezu ausnahmslos lediglich die Hauptforderungen der Kreditgeber ersetzt. Die Zinsansprüche, die sich bis zum Zeitpunkt der Umschuldung ergeben hatten, wurden jedoch ganz überwiegend nicht erlassen und mussten in der Folgezeit vorrangig beglichen werden. Letztlich führte also die Ausweitung der staatlichen Schulden im globalen Rahmen zu immer größeren Zinseinnahmen der Gläubiger. Das wirtschaftliche Risiko war letztlich minimal, da Forderungen aufgrund von Umschuldungen nicht abgeschrieben werden mussten.
Seit den 1990er Jahren finanzieren sich Staaten zunehmend durch die Ausgabe von Staatsanleihen. Diese stellen festverzinsliche Wertpapiere dar. Sie sind in Deutschland ein beliebtes Börsenpapier. Dem Käufer wird der Anspruch auf Rückzahlung zu einem festen Zinssatz und zu einem bestimmten Zeitpunkt verbrieft. In der Regel verfügen Staatsanleihen über eine Laufzeit von zehn Jahren. Dies ist die Zeitspanne vom Tag der Ausgabe des Wertpapiers bis zum Rückzahlungstag. Die Zinsen, deren Höhe von vornherein fest vereinbart wird, werden während der gesamten Laufzeit gezahlt.
Staatsanleihen werden vor allem von privaten Anlegern, darunter Banken, Investmentfonds und Versicherungen, erworben. Zentralbanken, insbesondere die Europäische Zentralbank, haben eingeschränkt Staatsanleihen gekauft. 2010 ist in der Europäischen Zentralbank allerdings die Grundsatzentscheidung gefallen, Staatsanleihen in großem Umfang zu erwerben, um damit Kredite von Banken an hochverschuldete EU-Staaten (Griechenland, Irland, Portugal) abzusichern. Dieser Systembruch steht derzeit massiv im Kreuzfeuer der Kritik.
Durch die Ausgabe von Staatsanleihen hat sich naturgemäß die Zahl der Gläubiger von Staaten, zu denen auf diese Weise auch Privatpersonen gehören, vervielfacht.
Diese verfolgen selbstverständlich ihre individuellen Interessen. Jeder Gläubiger, der solche Staatsanleihen hält, kann bisher grundsätzlich seine Forderung persönlich verfolgen. In der Regel verzichten Staaten bei der Ausgabe von Staatsanleihen auf ihre Immunität und ermöglichen damit den einzelnen Gläubigern, sie in deren jeweiligen Ländern, in denen sie ihren Wohnsitz haben, auf Zahlung zu verklagen. Die Gläubiger verfügen über einen rechtlich verbrieften Enteignungsschutz, der sich bisher überwiegend aus bilateralen Investitionsschutzverträgen ergibt. Dies bedeutet, dass ein Staat die gegen ihn gerichteten Forderungen aus Schuldverschreibungen nicht durch einseitiges Handeln vernichten und damit die Inhaber der Forderungen insoweit enteignen kann.
Bei einem Staatsbankrott ergibt sich ein Spannungsfeld mit den Interessen der großen Gläubiger, die über den Pariser Club oder den Londoner Club vertreten werden. Deren Mitglieder verfolgen auch langfristige, teils politisch motivierte Ziele. Diese können durchaus mit den kurzfristiger orientierten Erwartungen von Privatanlegern kollidieren. Zudem besteht ein allgemeines Interesse, dass Verhandlungen um einen Staatsbankrott abzuwenden nicht durch eine Vielzahl einzelner Klageverfahren beeinflusst oder gar zunichte gemacht werden. In größeren Fällen wurden Probleme bisher durch internationale Schiedsgerichtsverfahren gelöst.
Um die Durchsetzung von Einzelinteressen zurückzudrängen, ist in den vergangenen Jahren der Ruf nach Umschuldungsklauseln bei der Ausgabe von Staatsanleihen lauter geworden.
Diese werden als Collective Action Clauses (CAC) bezeichnet. Sie stellen sozusagen Allgemeine Geschäftsbedingungen für den Fall dar, dass eine staatliche Insolvenz eintritt. Zum einen beinhalten sie Vorschriften, nach denen einzelne Gläubiger in derartigen Fällen zunächst nicht mehr berechtigt sind, ihre Forderungen singulär zu verfolgen. Zum anderen sehen sie Gläubigerversammlungen vor, in denen Mehrheitsentscheidungen über das weitere Vorgehen gefasst werden sollen. Sperrminoritäten gibt es dabei nicht. In den Gläubigerversammlungen kann auch über den (vollständigen oder teilweisen) Verzicht mit Wirkung für alle Forderungen entschieden werden.
Schiedsgerichtsverfahren werden hierdurch ausgeschlossen. Klagen bleiben zwar grundsätzlich möglich, wenn Umschuldungsverhandlungen gescheitert sind, dürfen jedoch erst nach längerem Zeitablauf erhoben werden. Derartige Umschuldungsklauseln haben in den vergangenen Jahren eine gewisse Verbreitung gefunden. Allerdings gab es in Europa bis zum 25. März 2011 noch keine Festlegung auf verbindliche Regelungen. Dies ist jetzt geschehen und wird eine besondere Bedeutung entfalten.
Das System staatlicher Verantwortung für die eigene Finanzierung hat in den letzten Jahren in Europa eine grundlegende Veränderung erfahren.
Von der Finanzkrise sind die Grundfesten der Staatsfinanzierung erschüttert worden. Bisher war das Finanzierungssystem von Staaten von der ausschließlichen Alleinverantwortung dieses Staates für seine finanzielle Situation geprägt. Er musste letztlich mit seinen Problemen selbst fertig werden. Andere Staaten übernahmen keine Verantwortung. Weder wurden Bürgschaften oder Garantien abgegeben, noch bildeten Gläubigerstaaten Kooperationen, um den finanziellen Niedergang eines Staates zu verhindern.
Die Einführung des Euro hat in Europa eine eigene Dynamik entfaltet. Es besteht jetzt ein übergeordnetes Interesse, den Euro zu stärken. Zugleich ist eine Anfälligkeit dieser Währung für die negativen Folgen einer staatlichen Insolvenz eines Mitgliedsstaates eingetreten. Die Finanz- und Schuldenkrise hat nun die Grenzen dieser bisherigen Grundsätze deutlich gemacht. Gerade Spekulationen haben dazu geführt, dass die Stabilität des Euro gefährdet erschien. Zinsen, insbesondere für Staatsanleihen, haben sich dabei in eine Höhe entwickelt, die von den finanzschwachen Schuldnerstaaten eigentlich gar nicht mehr zu leisten sind.
Deutlich geworden ist auch, dass einzelne Staaten massiv über ihre Verhältnisse gelebt haben. Eine entsprechend hohe und wachsende Staatsverschuldung war die Folge. Die Notwendigkeit von Regelungen, diese zu beschränken, drängte sich auf. Soweit Vereinbarungen gebrochen wurden, führte dies bisher auch zu keinerlei Sanktionen. Dies hatte ebenfalls negative Folgen auch auf die Stabilität des Euro.
Man könnte nun daran denken, dass es eines übernationalen Insolvenzrechts für Staaten und damit auch eines entsprechenden Insolvenzverfahrens bedarf.
Ein solches gibt es noch nicht. Aus dem Insolvenzrecht, das in den einzelnen Staaten und natürlich auch in Deutschland besteht, kann man aber Grundsatzentscheidungen ableiten. Ein deutsches Insolvenzverfahren stellt ein Gesamtvollstreckungsverfahren über das Vermögen von wirtschaftlichen Unternehmen und Privatpersonen dar. In ihm können die Gläubiger ihre Forderungen nicht mehr einzeln vollstrecken, sondern müssen diese zur Insolvenztabelle anmelden. Die Forderungen, die darin festgestellt werden, verfügen über die Rechtskraft einer gewonnenen Klage. Wesentliche Entscheidungen, die das Insolvenzverfahren betreffen, werden von einer Gläubigerversammlung getroffen. Ein Insolvenzverwalter, der vom Insolvenzgericht überwacht wird, verwertet alle vorhandenen Vermögensgegenstände, beachtet besondere Sicherungsrechte und zahlt die letztlich vorhandene Liquidität nach Abzug der Kosten des Insolvenzverfahrens gleichmäßig an die Gläubiger aus. Diese erhalten auf ihre geltend gemachten Forderungen lediglich eine Quote. Sie beläuft sich in der Regel auf ein bis fünf Prozent. Damit verlieren die Gläubiger, die nicht über zusätzliche Sicherungsrechte verfügen, den ganz überwiegenden Teil ihrer Forderungen. In diesem Verlust manifestiert sich das wirtschaftliche Risiko, auf das sie sich eingelassen haben.
Geraten wirtschaftliche Unternehmen in die Insolvenz, müssen diese ganz überwiegend liquidiert werden. Eine Fortführung und Sanierung oder aber eine Veräußerung im Ganzen ist der absolute Ausnahmefall. Dies führt dazu, dass diese Unternehmen bei Beendigung des Insolvenzverfahrens nicht mehr vorhanden sind, sondern nach der Verwertung aller Vermögensgegenstände nur noch Liquidität besteht.
Überträgt man diese strukturellen Grundgedanken auf ein übernationales Insolvenzrecht von Staaten, stößt man schnell auf Probleme.
Zum einen müsste eine Institution geschaffen werden, die bei einer Insolvenz von Staaten rechtsverbindlich agiert und Entscheidungen von Gläubigern, insbesondere bezüglich Zahlungen, koordiniert und umsetzt. Ein derartiges Verfahren würde selbstverständlich in die Autonomie dieser Staaten eingreifen.
Zum anderen können Staaten eben nicht wie Wirtschaftsunternehmen „abgewickelt“ werden. Sie bestehen nun einmal aus einem Staatsgebiet und einem Staatsvolk. Diese wären auch nach einem Insolvenzverfahren noch da. Eine wirtschaftliche Grundlage für die weitere Existenz müsste bestehen bleiben oder sogar wieder hergestellt werden. Im Falle staatlicher Insolvenzen muss zumindest das Ziel sein, geregelte Abläufe sicherzustellen und zugleich zu verhindern, dass die Durchsetzung von Einzelinteressen eine mögliche Lösung zunichte machen. Ob und inwieweit Staaten bereit sein werden, Teile ihrer Souveränität aufzugeben, bleibt abzuwarten; die Neigung hierzu scheint gering zu sein.
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